¿La institucionalidad importa para impulsar el dinamismo económico? Así se configura el ecosistema de fomento productivo en Centroamérica y República Dominicana
¿Qué determina que la economía de un país sea más productiva que la de otro?
Una respuesta intuitiva apunta a los denominados “factores de la producción”: recursos naturales, la fuerza de trabajo, la tecnología o el capital. Pero detrás de todos esos factores hay algo menos visible, pero decisivo: las instituciones que definen e implementan las políticas públicas.
El economista Douglass North lo planteó hace décadas: las instituciones orientan las decisiones, reducen la incertidumbre y definen cómo interactúan los distintos actores de una economía. En ese sentido, los gobiernos no solo gastan, también diseñan el entorno en que opera la actividad productiva, que afecta la forma de vida de las familias (North, 1990).
Comprender cómo se organizan esas instituciones es una forma concreta de entender las capacidades y los límites del Estado para impulsar el desarrollo económico.
El estudio
La más reciente investigación publicada por el Estado de la Región, una de las mesas de trabajo del Programa Estado de la Nación, aborda precisamente ese asunto para Centroamérica y República Dominicana. El estudio reconstruye la evolución del ecosistema institucional de fomento productivo desde 1960 hasta 2022 en ocho países: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.
La historia compartida que nos une y nos diferencia en la región
Para entender el presente institucional de estos países, hay que mirar atrás. La región no parte de cero:
- Comparte un origen común ligado a economías agroexportadoras, fuertemente dependientes de unos pocos productos (café, banano, azúcar, etc.) que marcaron tanto su inserción en los mercados globales como la construcción de infraestructura y el diseño de los Estados.
- A mediados del siglo XX, esa base se transformó bajo la influencia del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, que llevó a los gobiernos a crear instituciones para diversificar la producción y apoyar la industria nacional.
- Luego, desde los años ochenta y noventa, la región viró hacia la apertura comercial, la atracción de inversión externa directa y turismo y la promoción de exportaciones, con privatizaciones y un rol más acotado del Estado.
Lo llamativo es que, a pesar de este recorrido compartido, cada país lo transitó de forma diferente. Por ejemplo, Costa Rica apostó tempranamente por una institucionalidad densa y diversificada. Países como Honduras o Nicaragua construyeron aparatos estatales más pequeños, pero con una orientación mayor hacia el fomento productivo. Panamá, condicionada desde el siglo XIX por el Canal, siguió una trayectoria propia. Esas diferencias de partida ayudan a explicar las configuraciones tan distintas que se observan hoy (Hidalgo, 2026).
¿Cómo ha cambiado la red institucional?: De lo simple a lo diverso
Entre 1960 y 1980, la región experimentó su expansión institucional más intensa: en la década de 1970 el número de entidades de fomento productivo creció 58% respecto a la década anterior. Este aumento coincide con el auge de la sustitución de importaciones y refleja un momento en que los Estados asumieron un rol activo y amplio en la economía. A partir de 1980, ese crecimiento se desaceleró y el peso relativo del fomento productivo se estabilizó, representando alrededor del 20% del total de instituciones de los Estados.
No se trató solo de cantidad, sino también de composición. En sus inicios, las instituciones de fomento se concentraron en el sector agropecuario y en la banca. Con el paso del tiempo, especialmente en los años noventa, se diversificaron hacia nuevas áreas: comercio exterior, ciencia y tecnología, formación técnico-profesional y economía interna. El ecosistema se volvió más complejo y más especializado.
Para dimensionar esa evolución, el estudio reconstruyó el tejido de entidades de fomento productivo desde 1960. En las redes que verán a continuación, cada burbuja se colorea cuando se crea una nueva institución de fomento productivo en una década determinada. El color de la burbuja indica el sector al que pertenece esa institución, por ejemplo, el verde claro corresponde al sector agropecuario, como se indica en la leyenda. La animación recorre las décadas de 1960 a 2020 y permite observar cómo la red crece, se diversifica y, en algunos casos, se contrae.
Fuente: Elaboración propia con base en Hidalgo, 2026.
Al ver la animación, conviene prestar atención a dos señales.
- La diversidad de colores revela cuántos sectores cubre el ecosistema de un país: una red de un mismo color es más concentrada y menos diversa; una multicolor, es más diversa y amplia.
- Y la persistencia de los nodos a lo largo de las décadas habla de la continuidad institucional: algunos países como Costa Rica o Belice tienden a sumar instituciones sin eliminar las anteriores, mientras que Honduras, Nicaragua o El Salvador muestran mayor volatilidad.
Más instituciones no garantizan más productividad
Uno de los hallazgos más sorprendentes de esta investigación es que ampliar la red institucional no se ha traducido de forma automática en mayor productividad.
Por ejemplo, Costa Rica y Panamá son dos economías que han desarrollado sus capacidades estatales por vías distintas. Costa Rica cuenta con la red institucional más extensa de la región, mientras que Panamá tiene un aparato institucional más acotado. Sin embargo, en ambos casos las instituciones de fomento productivo representan una proporción baja relativa al tamaño de sus Estados. Aun así, estos países registran la mayor inversión pública por habitante de la región, lo que ha coexistido con niveles de productividad altos para la región.
Un caso muy distinto es el de Honduras y Nicaragua. En estos países, el fomento productivo tiene un peso relevante dentro de sus aparatos estatales, pero continúan entre los países con menor inversión pública por habitante y la menor productividad laboral de la región.
Esto sugiere que no basta con crear más instituciones ni con otorgar mayor prioridad al fomento productivo dentro del Estado. La relación entre institucionalidad y productividad es más compleja y depende de factores adicionales que las instituciones, por sí solas, no pueden resolver (Hidalgo, 2026).
¿Cuáles son esos factores?
Las distintas ediciones del Informe Estado de la Región han señalado con insistencia la misma respuesta: el rezago educativo y la baja calificación de la fuerza laboral, la alta informalidad del mercado laboral, y una estructura productiva con encadenamientos débiles entre sectores (PEN, 2011, 2016, 2021, 2025). En ese contexto, las instituciones de fomento son una condición necesaria, pero no suficiente.
Esta investigación abre así una pregunta que la región todavía tiene pendiente de responder:
¿cómo hacer para que la institucionalidad encargada del fomento productivo no solo crezca, sino que se articule con las capacidades reales de la fuerza laboral y los sectores productivos para generar transformaciones que modernicen las economías, eleven la productividad y generen mayores oportunidades para la gente?
Referencias bibliográficas
Hidalgo, M. (2026). Análisis del ecosistema institucional que atiende el fomento productivo en la región de Centroamérica y República Dominicana. CONARE, PEN. https://hdl.handle.net/20.500.12337/11678
North, D. C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9780511808678
Programa Estado de la Nación. (2011). Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. CONARE. https://hdl.handle.net/20.500.12337/638
Programa Estado de la Nación. (2016). Quinto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. CONARE. https://hdl.handle.net/20.500.12337/959
Programa Estado de la Nación. (2021). Sexto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. CONARE. https://hdl.handle.net/20.500.12337/8115
Programa Estado de la Nación. (2025). Séptimo Informe Estado de la Región: Volumen III. CONARE. https://hdl.handle.net/20.500.12337/10176
