El elefante en el cuarto: coordinación y gestión institucional para el desarrollo productivo
Desde hace más de quince años hemos presenciado cómo distintos gobiernos anuncian planes de desarrollo productivo que prometen la fórmula para que la economía costarricense logre superar el crecimiento anual promedio de alrededor de 3,8% del PIB, el cual es insuficiente para generar los empleos de calidad que se requieren. En la literatura, la discusión nacional y las promesas de campaña se pueden encontrar múltiples apuestas para alcanzar esta meta; sin embargo, todas estas alternativas deben de pasar por un mismo camino: una institucionalidad pública heterogénea y compleja.
¿Cómo ha sido el funcionamiento de la institucionalidad que atiende el sector productivo? Este ha sido el elefante en el cuarto: se conocen las limitaciones de la institucionalidad, pero poco se ha discutido y resuelto. El país ha carecido de una política de Estado en materia de desarrollo productivo con enfoque territorial y sectorial, rectoría definida y mecanismos de articulación interinstitucional. A partir de un ejercicio participativo y deliberativo de grupos focales con personas involucradas en el sector, en el Informe Estado de la Nación 2022 se identificó que en el país existen múltiples instituciones, programas, consejos representativos y presupuestos dedicados al sector productivo, pero la falta de coordinación entre estos mecanismos limita la implementación y efectividad de las políticas.
A partir de la base de datos de instituciones públicas del Programa Estado de la Nación se identificó que al 2020[i] existían 37 entidades públicas relacionadas con el desarrollo productivo[ii], de las cuales un 41% son centralizadas con mayor dependencia del Poder Ejecutivo (gráfico 1; Jiménez Fontana et al., 2022). Este ecosistema institucional es complejo y heterogéneo. El Poder Ejecutivo debe considerar la diversidad y conformación de la institucionalidad a la hora de implementar políticas, especialmente si se considera que los problemas estructurales del sector productivo no se resuelven con una directriz.
La institucionalidad pública de Costa Rica es el resultado de distintos procesos de negociación política y social a lo largo de la historia, en la que de distintas formas se generó una descentralización de poderes con una creación de entidades con mayor autonomía de gobierno político y funcional. Por lo anterior, se observa que parte de la institucionalidad tiene un diseño que busca justamente que el Poder Ejecutivo no tenga injerencia directa, por sus fines técnicos, más que políticos.
Con el fin de analizar la capacidad de conducción de esta compleja institucionalidad, se analizaron dos dimensiones. La primera se conoce como “Poder de nombramiento”, la cual se define como la potestad que tiene la persona que ejerce la Presidencia de la República de nombrar a los máximos jerarcas de las entidades. La segunda corresponde al “Poder del tesoro”, la cual identifica la medida en que el financiamiento del ente depende del Presupuesto Nacional. El gráfico 2 muestra el resultado de esta clasificación, en el cuadrante superior izquierdo se observa cómo el Poder Ejecutivo tiene alto poder de nombramiento y del tesoro sobre cuatro entidades: Mideplan, MAG, Comex, Micitt y MEIC. Conforme la institucionalidad se aleja de este escenario, se requiere una mayor gestión política y articulación considerando los distintos niveles de autonomía, la diversidad de gobernanza y los estatutos jurídicos.
De este artículo no se puede inferir que la solución es crear un “mega ministerio”, quitar autonomía a entes técnicos o centralizar toda la institucionalidad. Lo que sí se puede identificar es que para hacer una política pública de Estado en desarrollo productivo se debe lidiar con un ecosistema institucional complejo que no se encuentra directamente bajo el resorte del poder de la Presidencia de la República. Además, si se quiere modificar en alguna medida esa complejidad, se requiere una reforma institucional con suficientes elementos técnicos.
El país requiere una política de desarrollo productivo con un enfoque territorial y sectorial, especialmente para aquellas empresas fuera del GAM que no se dedican al mercado externo. Para construir una política de Estado en este sentido, los gobiernos requieren mediante el diálogo transparente y la gestión política, articular la institucionalidad económica para lograr avances que beneficien a la sociedad costarricense en su conjunto.
Referencias bibliográficas
Jiménez Fontana, P., Guzmán Benavides, M. y Vargas Cullell, J. 2022. Análisis del ecosistema institucional que atiende el desarrollo productivo en Costa Rica. Investigación preparada para el Informe Estado de la Nación 2022. Programa Estado de la Nación, Conare. https://bit.ly/3M54Kl1
PEN. 2022. Base datos sobre entidades públicas de Centroamérica. Programa Estado de la Nación, Conare. https://bit.ly/3O8q1Np
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[i] En el 2020, el Conicit tenía como principal fin la promoción de las ciencias y tecnologías por medio de la investigación y apoyo financiero a entes o personas. En la actualidad esta entidad fue sustituido por la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación.
[ii] En futuras investigaciones se plantea analizar el vínculo de otras instituciones que influyen de forma indirecta sobre el desarrollo productivo en la prestación de servicios, regulación del mercado, administración pública y estabilidad económica.
