¿Son las consultas previas de constitucionalidad una herramienta para el filibusterismo legislativo?

En los últimos días de octubre, dos proyectos de ley de alto perfil, aprobados en primer debate después de fuertes polémicas, fueron enviados a consulta previa en la Sala Constitucional y encendieron las críticas que cíclicamente aparecen sobre el control de constitucionalidad a priori[i]. Esta es una de las figuras que más expone al Poder Judicial frente a la clase política y le ha generado constantes acusaciones relacionadas con su papel de cuasi-senado, como filtro previo de contenidos y como una forma de eternizar las iniciativas parlamentarias.

El Informe Estado de la Justicia le da seguimiento a las consultas legislativas de constitucionalidad desde el 2015 (véase Echandi 2015). En ese año, partir del análisis de la base de datos de consultas previas, se argumentó que el control que ejerce la Sala Constitucional a los proyectos que se tramitan en la Asamblea Legislativa no entorpecía, ni frecuente ni indebidamente, tampoco retrasaban la discusión parlamentaria, salvó contadas excepciones que fueron en reiteradas ocasiones a consulta.

Las estadísticas actualizadas (hasta el 2020) que presentamos en este artículo determinan que en el último quinquenio se muestra una mayor autocontención en el uso de la consulta previa por parte tanto del tribunal constitucional como de los legisladores y las legisladoras, lo cual sorprende en un período de amplio dinamismo legislativo. Sin embargo, el aumento de la duración en las respuestas de la Sala Constitucional hace que su intervención pese más, especialmente en coyunturas urgentes, como la pandemia o los cierres de períodos ordinarios y extraordinarios, en donde se requieren respuestas ágiles para legislar.

Uso cada vez menor de la consulta previa. La tendencia a la disminución de consultas previas enviadas a la Sala, es signo de una mayor autocontención desde la Asamblea Legislativa, en particular en la más reciente legislatura de 2020-2021. Las dos legislaturas anteriores (2018-2020) se mantuvieron dentro del promedio histórico (27 consultas previas por legislatura), a pesar de que la actual Asamblea exhibe un aumento de la producción de leyes. Esta paradoja podría ser resultado del impacto de la pandemia por covid-19 en la dinámica legislativa, que provocó un mayor consenso legislativo y una ralentización de las actividades internacionales donde se originan compromisos que requieren ratificación, pues las consultas preceptivas (obligatorias) fueron las que más disminuyeron (gráfico 1).

Desde 1989 y hasta mayo del 2021, la Asamblea Legislativa tramitó 874 consultas, versus más de 2.800 leyes aprobadas. De estas, 546 fueron preceptivas, es decir que por una norma legal deben pasar por control previo forzoso; mientras que 322 consultas fueron facultativas o voluntarias, las cuales requieren la firma de diez diputados para que se envíen (11,5% del total de leyes aprobadas). Estas últimas han sido menos frecuentes a partir de 2016.

Menos vicios de inconstitucionalidad en el último quinquenio. Por su parte la Sala Constitucional dictamina cada vez menos vicios[ii] en las iniciativas de ley. Durante los treinta años de la Sala, cerca de una tercera parte (34%) de las consultas tuvo vicios. Desde la legislatura 2016 disminuyen los vicios, hasta registrar el mínimo en la legislatura 2019-2020 donde solamente se encontraron roces de constitucionalidad en un 11% de los proyectos consultados. Esta proporción aumentó de nuevo en la legislatura 2020-2021 (40%). La identificación de vicios es un asunto cada vez más debatido en el seno de la Sala, pues las votaciones unánimes son menos frecuentes. Tanto el dato de los vicios como de los votos unánimes tienen un comportamiento diferenciado en el período del bipartidismo (1989-2002) y el multipartidismo en el país (2003-2021) (figura 1).

Los vicios se concentran en las consultas facultativas (65%), que también son las que presentan una menor cohesión de la Sala Constitucional en los patrones de votación.  Si se considera únicamente el período multipartidista, es decir a partir de 2003, solo el 44% de las consultas facultativas se han resuelto de manera unánime. Los temas con una mayor presencia de vicios son los relacionados con el presupuesto público, los gobiernos locales e infraestructura. En contraste,  el 89% de las consultas preceptivas son unánimes y solo 14% contienen vicios. Estos casos que presentan menos vicios son asociados a los derechos humanos y préstamos internacionales.

Duraciones de la resolución van en aumento. La menor cantidad de consultas previas y de vicios de constitucionalidad no ha resultado en una disminución de la duración del trámite en la Sala Constitucional. En 2015, el Informe Estado de la Justicia encontró que la duración no resultaba significativa (en promedio 29 días), frente a la duración total promedio de la aprobación de las leyes (657 días). Sin embargo, en 2020 el Tercer Informe Estado de la Justicia llamó la atención sobre el aumento en el tiempo de resolución, y patrón que se reitera en esta actualización. Según la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala no debe exceder el plazo de un mes para la resolución de las consultas previas.

Este plazo legal se ha incumplido más en los siguientes tipos de consultas previas (gráfico 3):

• Consultas facultativas, la mitad no cumple el plazo.
• Voto salvado, menos del 40% cumple.
• Hay vicios, el 42% no cumple el plazo.
• Más de un 5% de las consultas preceptivas y con voto salvado registran duraciones superiores a los 60 días, es decir, más del doble del plazo establecido.

Esta actualización de la base de datos de consultas previas encontró cambios relacionados  con el uso de la consulta previa. Los datos apuntan a una autocontención recíproca tanto de la Asamblea Legislativa como de la Sala Constitucional. Sin embargo, el hallazgo más preocupante es que las duraciones de la resolución tiende a aumentar y el 5% tiene duraciones de más del doble de lo permitido por ley. Esto puede estar relacionado con las dificultades de lograr votaciones unánimes, la presencia de más votos salvados, que requieren un tiempo mayor para la discusión en el Tribunal Constitucional. En situaciones específicas, por ejemplo de urgencia por una pandemia, o de cierre de un período de sesiones ordinarias y extraordinarias, o cambio de gobierno, esa duración sí implica un cuello de botella para la aprobación legislativa y puede utilizarse para “enfriar” el momento oportuno para la aprobación de una ley. Recuérdese que ese tiempo de la consulta previa se suma al largo camino para la aprobación en primer debate de una ley, mientras que la probabilidad de vicios de constitucionalidad es cada vez más reducida.

[i] La Sala Constitucional realiza dos tipos de control de constitucionalidad, uno de ellos es a priori o preventivo para lo cual se utiliza la consulta previa, la cual se realiza a los proyectos de ley mientras están en el trámite de aprobación en la Asamblea Legislativa. Estas consultas previas se clasifican en preceptivas u obligatorias, es decir que por una norma legal deben pasar por control previo forzoso, tales los proyectos de reformas constitucionales, o de reformas a la ley de la Jurisdicción Constitucional, así como de los convenios o tratados internacionales, y las consultas facultativas o voluntarias, las cuales requieren la firma de al menos diez diputados para que se envíen a consulta. El otro tipo de control es a posteriori o correctivo, se da cuando la norma ya ha entrado en vigor, entonces la ciudadanía puede activar los recursos de amparo y las acciones de inconstitucionalidad.

[ii] Los vicios pueden ser de fondo por disposiciones contrarias a la Constitución Política o de forma por violaciones durante el procedimiento legislativo. En la base de datos se encuentra desagregados para un mayor nivel de análisis que escapa las dimensiones de este artículo.