¿Por qué el Poder Legislativo no está paralizado y más bien exhibe un rendimiento atípico?
Año con año el Informe Estado de la Nación analiza la gestión del Poder Legislativo y su contribución al desarrollo humano. El análisis combina diversos indicadores; entre ellos, la cantidad de leyes clasificadas como de alto impacto para el desarrollo humano, la duración del proceso de aprobación de la ley y el sustento financiero de los mandatos legales aprobados.
Desde esta perspectiva, la legislatura 2019-2020 es el segundo período más productivo en 34 años, con 159 leyes aprobadas en total. Del total de leyes, 100 son leyes sustantivas, la cifra más alta en tres décadas y media. En concreto, una ley sustantiva es aquella que afecta los derechos de la ciudadanía y, en general, de los habitantes; o crea nuevas obligaciones del Estado respecto de ellos. El adjetivo sustantivo no implica una definición normativa sobre la progresividad de las leyes; de hecho, podrían ser regresivas. Únicamente señala la expectativa de que, debido a sus disposiciones, tengan efectos sobre los derechos de las personas o sobre las condiciones requeridas para ejercerlos. Además de la alta cantidad de leyes sustantivas, otros indicadores del desempeño legislativo reportan mejoras en el mismo período: disminuyeron las leyes con “promesa democrática”, es decir, leyes que no especifican la fuente de los recursos para su implementación y se redujo el tiempo promedio que tardan las y los diputados en aprobarlas.
¿Cómo se puede explicar que el Poder Legislativo costarricense, en condiciones políticas adversas (un alto nivel de fragmentación, un largo historial de transfuguismo, crecientes dificultades para la construcción de acuerdos y bancadas del oficialismo cada vez más pequeñas), no se encuentre en una situación de parálisis, y por el contrario, exhiba un rendimiento tan atípico?
En este texto se presentan, de manera resumida, los principales hallazgos del Informe Estado de la Nación 2020 relacionados con posibles explicaciones a este fenómeno y se descartan varias hipótesis. Se exploran factores que contemplan reformas procedimentales, la dinámica parlamentaria, la actividad del Ejecutivo, el comportamiento de las y los legisladores y los cambios en el contexto político.
Luego de examinar cuatro hipótesis distintas, los datos no respaldan el supuesto de que la explicación a la alta productividad legislativa está asociada con un cambio en el comportamiento del Ejecutivo; tampoco que dicho rendimiento se haya originado en que las y los diputados hayan aprobado mayoritariamente legislación heredada por quienes los antecedieron en el cargo; también se descartó que haya estado asociado a cambios en los patrones de voto de las y los legisladores; finalmente, la evidencia empírica recolectada se aparta de la explicación de que la reforma al reglamento, que introduce cambios sustanciales en la tramitación de las nuevas leyes, sea el factor determinante, pues la legislación aprobada en el período analizado se tramitó bajo las viejas reglas. Si todos estos aspectos quedan descartados, ¿qué factores podrían explicar este rendimiento atípico?
El Capítulo 11 del Informe “Balance de Fortalecimiento de la democracia” sugiere una explicación alternativa: una combinación de factores relacionados con cambios en los actores políticos. El primer cambio relevante en el escenario político es el debilitamiento de una figura clave en la dinámica de cualquier Poder Legislativo: los actores con capacidad de veto. Un veto player (como se les conoce en inglés), es un individuo o un grupo de ellos, cuya decisión de bloquear o no una iniciativa, puede ser determinante para su aprobación. Un veto player tiene un poder estratégico: mantener el status quo, o establecer uno nuevo.
Desde esa perspectiva, los veto players de la política costarricense han variado en la época reciente. El cambio más notorio ocurre en 2018 con la continuidad del PAC en el Ejecutivo (uno de los veto players en el pasado y que pasa a ser el partido oficialista) y con la irrupción de un nuevo veto player potencial: un partido confesional (Restauración Nacional) que gana la primera ronda electoral y se adueña de una bancada numerosa de 14 diputados y diputadas. Sin embargo, al poco tiempo, la fracción de Restauración Nacional se divide, lo que debilita su posición legislativa para ejercer este papel.
Asociado al debilitamiento de los agentes con capacidad de veto emerge un segundo cambio importante: el éxito electoral sucesivo del PAC en 2014 y 2018 indujo a otros partidos, especialmente los tradicionales, pudo haber inducido a reevaluar la utilidad del bloqueo como estrategia para ganar réditos electorales. Finalmente, un tercer factor, surgido más recientemente, es de índole contextual: la amenaza inminente de una crisis económica estructural por el desbalance en las finanzas públicas y por el impacto de la pandemia. En estas circunstancias, los principales partidos pueden haber reconocido que el bloqueo y el entrabamiento político son parte de una estrategia de perder-perder con altos costos políticos.
En conclusión, el Balance de Fortalecimiento de la democracia sugiere, como una repuesta preliminar a la alta productividad legislativa, que una triple combinación de factores: el debilitamiento de los veto players en el Parlamento, los éxitos electorales sucesivos de un partido no tradicional y la amenaza inminente de una crisis estructural, lograron contrarrestar los efectos negativos de la fragmentación y el debilitamiento de los partidos políticos sobre el funcionamiento del sistema político en 2018-2020.
