Mejoras en la gestión de la deuda son necesarias para la sostenibilidad de las finanzas públicas
La sostenibilidad de las finanzas públicas es fundamental para garantizar avances en materia de desarrollo humano. Por ejemplo, el funcionamiento de los hospitales y escuelas públicas depende de que los recursos que las instituciones capten sean suficientes para garantizar servicios de calidad. Sin embargo, este precisamente es la debilidad del Estado costarricense: los ingresos no alcanzan para cubrir los gastos.
En Costa Rica, desde el 2008, el país mantiene un continuo deterioro en el balance financiero del Gobierno Central. Entre el 2009 y 2020, el déficit del Gobierno Central pasó de -3,3% a -8,1%. Este crónico y creciente déficit se enfrentó acudiendo al endeudamiento público. Por ello, la deuda pública aumentó de 26% a 69,7% del PIB en ese mismo periodo, un aumento muy rápido hasta llegar por encima de los niveles que organismos internacionales recomiendan para garantizar la sostenibilidad de las finanzas en un país con las características del nuestro.
Es importante aclarar que la deuda pública no es necesariamente algo negativo, dado que se puede utilizar como instrumento de política fiscal para generar mejoras en la productividad, por ejemplo, para financiar infraestructura vial o nuevas escuelas. Sin embargo, en el caso de Costa Rica, en los últimos diez años la mayoría de la deuda se ha utilizado para pagar gasto corriente y el refinanciamiento de créditos.
En particular, entre el 2012 y 2019, el país ha recurrido en varias ocasiones a la colocación de deuda externa (eurobonos) para reducir las presiones sobre el mercado interno, y extender el plazo de los vencimientos. Su impacto sobre la liquidez del gobierno, se puede ver mediante el análisis de la evolución de los saldos de depósitos y valores del Gobierno Central, los cuales reflejan los recursos que se tienen para atender las necesidades inmediatas (PEN, 2019). En el gráfico 1 se observa como, luego de acudir a los Eurobonos, mejora el saldo en activos líquidos y, en consecuencia, las finanzas públicas han tenido un respiro temporal.
En la actualidad, es inevitable que el Gobierno Central necesite de nuevos recursos para desacelerar el ritmo de crecimiento de la deuda; sin embargo, estos fondos por si solos no resuelven los problemas estructurales en las finanzas públicas que son, precisamente, los que han generado el problema.
Así, el país no solo necesita recursos frescos, también es necesario lograr que la gestión de la deuda cumpla con los principales estándares internacionales, tales como: realizar pocos eventos de colocación (subastas), mantener la mayor parte de la deuda en moneda nacional, y concentrar los vencimientos en el largo plazo (Esquivel y Lankester, 2019). Este tipo de acciones reducen el costo y el riesgo que tiene el endeudamiento para el Gobierno, y en general, impacta de forma positiva las finanzas públicas. Sumado a lo anterior, una adecuada gestión de la deuda aporta al buen funcionamiento del mercado de valores.
Entre el 2015 y 2018, el número de subastas incrementó de 55 a 136 anuales (gráfico 2), y el porcentaje de deuda emitida en el muy corto plazo (menos de un año) pasó de 5% a 19%. Estos indicadores reflejan la urgencia de recursos que tenía el Gobierno en ese período (PEN, 2019). Desde entonces se observa una mejora en los indicadores de gestión de la deuda, en un contexto favorable de bajas tasas de interés y mayor liquidez para el endeudamiento. De acuerdo a datos preeliminares del Ministerio de Hacienda, en el 2020 se efectuaron 44 subastas, una tercera parte de la cantidad realizada dos años antes.
Aunque se observan mejoras recientes en la gestión de la deuda, el país incumple la mayor parte de buenas prácticas internacionales en esta materia (Lankester y Villamichel, 2020), y los avances son vulnerables ante la incertidumbre fiscal (PEN, 2020). De acuerdo a Esquivel y Lankester (2019), el Gobierno se encuentra inmerso en un círculo vicioso, dado que la urgencia de financiamiento podría estar por encima de los criterios de sostenibilidad.
Los nuevos compromisos de endeudamiento público que pueda asumir el país significarán respiros necesarios en el corto plazo, pero son insuficientes para resolver los desafíos estructurales de las finanzas públicas. De forma paralela a los esfuerzos que se realizan actualmente para financiar las operaciones del Gobierno, es fundamental que el país desarrolle un programa para que las finanzas públicas cumplan con los altos estándares internacionales en materia de gestión de la deuda, especialmente en coyunturas más complejas para el endeudamiento con mayores niveles de tasas de interés y menor liquidez disponible en el mercado. De esta forma el país se garantizará los recursos para la inversión social en educación y salud, necesarios para alcanzar mayores avances en desarrollo humano sostenible.
