La sostenibilidad de la inversión educativa es fundamental para el desarrollo humano del país

De acuerdo con la Constitución Política, todos los niveles del sistema educativo deben estar correlacionados, desde el preescolar hasta la educación superior. Es por ello que la inversión que el Estado destina a crear capacidades en las personas a través de los servicios de educación debe garantizarse para todos los niveles. Esa inversión comprende recursos financieros, humanos, materiales e infraestructura y, en el caso de la educación superior, también el financiamiento de la investigación y la acción social para que las capacidades trasciendan a la sociedad.

Los beneficios de esa inversión se perciben en el mediano plazo, cuando poblaciones más preparadas tienen mejor calidad de vida y acceso a oportunidades de trabajo de mayor calidad que favorecen el desarrollo socioeconómico y cultural del país. Precisamente porque esos beneficios no se logran de un año a otro, la certidumbre y constancia de los recursos para la educación es indispensable. Súbitos vaivenes y la incertidumbre financiera son, en este sentido, profundamente dañinos para el desarrollo del país: construir capacidades educativas es un proceso laborioso y complejo, pero destruirlas es fácil, aunque tiene graves consecuencias que luego sale todavía más costoso enmendar.

Comportamiento histórico pendular de la inversión educativa

Desde una perspectiva de largo plazo, Costa Rica ha tenido un comportamiento pendular en su inversión educativa medida como porcentaje de la producción nacional, lo cual ha perjudicado la contribución del sistema educativo al desarrollo humano del país. Así, la inversión en educación en el país tuvo una fuerte contracción en los años ochenta. A inicios de esa década representaba el 5,3% del Producto Interno Bruto (PBI) y, luego de recortes, llegó al punto mínimo en 1988, cuando cayó a 3,8% del PIB. Como consecuencia, en ese periodo se redujo sustancialmente la construcción de colegios y la cobertura educativa cayó fuertemente, especialmente en secundaria.

Luego de esa abrupta reducción, la inversión en educación se mantuvo alrededor del 4% del PIB. No fue sino hasta el 2000 cuando el país empezó a recuperar los porcentajes de inversión con respecto al PIB que había tenido tenía a finales de los setenta. Entre el 2001 y 2007 llegó a estar en alrededor del 5% del PIB y en los años siguientes se incrementó nuevamente hasta llegar a representar el 7,5% en 2019. Luego de ese año, comenzó una nueva época de contracción y probablemente, en el presupuesto de 2023, se situará alrededor del 6,5%, un punto porcentual menos que cuatro años atrás.

En suma, y visto de otra manera, en pocos años, durante los años ochenta, se perdió una cuarta parte de la inversión social en educación por habitante, pero se necesitaron 24 años para empezar a recuperarla y 34 años para alcanzar los niveles pre-crisis (Trejos y Mata, 2018). Y, nuevamente, la inversión en educación enfrenta una nueva época histórica de profunda incertidumbre, en una situación en la que el país se aleja del cumplimiento de la meta y norma constitucional del 8% del PIB, decretada en el 2011.

El financiamiento de la educación superior

Históricamente, la oscilación presupuestaria también ha afectado el financiamiento de la educación superior pública. En este caso, el Estado canaliza recursos principalmente mediante el Fondo Especial de Educación Superior (FEES) establecido en el artículo 85 de la Constitución Política. Aunque las universidades tienen otras fuentes de ingreso, producto de la venta de servicios, otras fuentes tributarias y el cobro de la matrícula, el FEES es, por mucho, la más importante, pues cubre entre el 85 y 90% de sus presupuestos.

El FEES experimentó fuertes contracciones, especialmente entre 1991 y 2005, cuando pasó de 1,15 del PIB al 0,90% en el 2005, alcanzando un mínimo de 0,79% en 1999. En el 2006 se inició una etapa de recuperación y no fue sino hasta veinte años después que se alcanzó el nivel previo a 1990. Luego del 2007 comenzó un importante período de expansión del financiamiento que permitió alcanzar el 1,43% del PIB y un acuerdo con el Estado, en el 2015, de alcanzar la meta de inversión del 1,5% del PIB.

Un aspecto importante de subrayar es que la recuperación de la inversión pública en educación superior no se hizo a costa de la inversión en la educación preuniversitaria. Como lo ha documentado el Estado de la Educación, entre 2009 y el 2015, la época de mayor expansión de inversión universitaria con respecto al PIB, la importancia de ésta como componente del gasto total en educación osciló alrededor del 17,5% y 18,7% en relación con lo destinado a los otros niveles educativos (PEN, 2015). En los últimos años, nuevamente la inversión de las universidades empezó a contraerse respecto al PIB, en línea con lo que ocurre para el conjunto del sistema educativo.

Estas oscilaciones presupuestarias ciertamente no han ayudado a mejorar un indicador crítico: la cobertura en educación superior, que ha entrado en una fase de estancamiento. Así, el porcentaje de habitantes de 25 a 34 años que cuenta con educación superior está relativamente igual desde 2009 y, a partir de 2014, viene cayendo el número de títulos entregados por año. Este estancamiento ha implicado una desmejora comparativa en la situación del país: la brecha de cobertura con respecto a los países de la OCDE creció desde seis puntos porcentuales a finales de los noventa, hasta alcanzar 13,6 puntos porcentuales en 2019.

Momentos difíciles no pueden llevarnos a decisiones equivocadas

Además de la certidumbre a largo plazo de la inversión educativa, las decisiones sobre los recursos deben estar dirigidas por objetivos estratégicos de política pública, que marquen el norte del ¿dónde? y el ¿para qué? del gasto. Esos objetivos tienen que ver con metas sobre el acceso, cobertura, pertinencia, eficiencia y calidad de la educación, tanto la preuniversitaria como la universitaria y una visión de conjunto sobre la manera como estos objetivos se correlacionan. La vinculación entre plan y presupuesto es clave en esta visión.

En el marco de una nueva fase de contracción de la inversión, las universidades públicas empezaron a aplicar medidas de ajuste, tales como la racionalización en las autorizaciones

de pago por dedicación exclusivas y de incentivos por escalafón, denuncia de convenciones colectivas para bajar el porcentaje de anualidad, reducción del pago por tiempo extraordinario y del gasto en servicios públicos, incluso medidas radicales como no otorgar el ajuste salarial por incremento del costo de vida durante 2020 y 2021. Se hicieron además ajustes necesarios para adaptarse a las nuevas exigencias de la reforma fiscal, incluido el mecanismo de regla fiscal.

Sin embargo, muchas de estas acciones no pueden sostenerse en el largo plazo y obligan a aumentar la eficiencia en el uso de los recursos y la necesidad de implementar cambios en materia de gestión para adecuarse y avanzar en las nuevas circunstancias y seguir ampliando la cobertura, con calidad y equidad. Por esto es importante que, en un marco de certidumbre de recursos del FEES de mediano plazo, las universidades tengan el espacio para impulsar medidas de carácter más estratégicos en cuanto a su organización y funcionamiento como partes integrantes de un sistema de educación que enfrenta retos estratégicos.

Entre esos retos del nivel universitario destacan: seguir ampliando la cobertura y fortaleciendo los apoyos en los grupos poblacionales que requieren del sistema para salir adelante; mejorar la articulación con los niveles pre-universitarios para nivelar y recuperar aprendizajes de las población estudiantil; adecuar los ambientes de aprendizaje a los cambios del nuevo contexto tanto en cuanto al acceso y uso de las tecnologías como en la renovación de los modelos pedagógicos; el cierre de brechas en materia de acceso a la conectividad; mejoras en la gestión financiera así como el fortalecimiento de la acción inter-universitaria en materia de docencia, investigación y acción social en las regiones.

En el caso de la educación pre-universitaria, la certidumbre de un marco presupuestario de mediano plazo es clave para la implementación de una hoja de ruta para salir de la grave crisis educativa que padece.

Finalmente, cabe señalar que la respuesta que tuvieron las universidades públicas durante la pandemia puso en evidencia su alta capacidad adaptación e innovación la cual debe prevalecer y fortalecerse aún más en los próximos años para que continúen contribuyendo y atendiendo los desafíos que el país tiene en materia de desarrollo humano.

Hoy vivimos momentos complejos en donde las decisiones que se tomen marcarán los caminos a seguir en los próximos años, es por ello que no podemos cometer un nuevo error histórico como el de los ochenta de recortar en educación lo cual fue, sin lugar a dudas, una mala decisión de política pública cuyos costos ya conocemos y que sabemos no es la senda que nos permitirá enfrentar el futuro, ni lograr una sociedad de mayores oportunidades.

Referencias bibliográficas

Mata, C. y Trejos, J. D. 2018. Panorama de la Inversión Pública 2017 en un contexto de crisis fiscal. Ponencia preparada para el Informe Estado de la Nación 2018. San José. Programa Estado de la Nación.

PEN. 2015. Quinto Informe del Estado de la Educación. San José: Programa Estado de la Nación.

PEN. 2021. Octavo Informe del Estado de la Educación. San José: Programa Estado de la Nación.