¿Cómo ha respondido la Sala Constitucional las consultas de control previo de constitucionalidad?

A finales de junio, el proyecto Ley jaguar para impulsar el desarrollo de Costa Rica, No. 24364, fue enviado a consulta previa ante la Sala Constitucional y volvió a dar el protagonismo que ocasionalmente surge sobre el control constitucional a priori. Este mecanismo determina, preventivamente, si una norma que no ha sido aprobada por la Asamblea Legislativa es acorde o no con la Constitución Política. A su vez, posibilita otra forma de intervención del Poder Judicial en los procesos de formación de las normas y, así, es fuente de tensiones con los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Desde el año 2015, el Informe Estado de la Justicia da seguimiento a la evolución de las consultas previas de constitucionalidad (Echandi, 2015). A partir de ese año, se creó y se actualiza anualmente la base de datos de consultas previas. En este artículo, presentamos estadísticas actualizadas al 30 de abril de 2024, que cubren un total de 957 consultas resueltas en las últimas 34 legislaturas.

En el Primer Informe Estado de la Justicia (PEN, 2015), el capítulo del Estado de la Justicia denominado Consulta previa de constitucionalidad: ¿Actúa la Sala como un Senado? concluyó que este control a priori no obstaculiza, ni retarda la discusión parlamentaria y constituye un filtro de constitucionalidad efectivo para detectar vicios antes de que sean aprobadas y publicadas las leyes. No obstante, se identificaron excepciones en las cuales un mismo proyecto de ley se envió hasta cinco veces a consulta previa, con lo cual sí generaba una demora adicional. Los datos actualizados al 2024 apuntan a un menor dinamismo en el uso de la consulta previa, tanto por parte de la Asamblea Legislativa que envía menos solicitudes, como también por parte de la Sala Cuarta que señala cada vez menos vicios de constitucionalidad y ha aumentado la duración en las resoluciones (Villarreal, 2021), especialmente en las dos últimas legislaturas (2022-2024).

En el período 1990-2024, la Asamblea Legislativa tramitó 952 consultas legislativas de constitucionalidad (gráfico 1). De estas, 585 fueron preceptivas u obligatorias, mientras que 367 fueron facultativas o voluntarias. Las primeras ocurren cuando se trata de convenios, tratados internacionales, reformas constitucionales y reformas a la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al ser preceptivas, le corresponde al directorio legislativo su presentación ante la Sala Constitucional. Las segundas ocurren cuando un grupo mínimo de 10 diputados plantean la consulta con relación a cualquier proyecto de ley con el que se tengan dudas sobre roces constitucionales.

La actual conformación de la Asamblea Legislativa profundiza la tendencia de una disminución en la cantidad de consultas previas enviadas a la Sala Constitucional, especialmente en la última legislatura 2023-2024 con la menor cantidad de consultas previas enviadas desde la creación de esta Sala.

Gráfico 1

Cantidad de consultas previas de constitucionalidad, por tipo, según legislatura. 1990-2024

Fuente: elaboración propia con datos del PEN, 2024.

La resolución de consultas previas es un área que genera debate a lo interno de la Sala Constitucional, pues las votaciones unánimes y sin ninguna diferencia de argumentos son poco frecuentes. Por ejemplo, durante las últimas diez legislaturas (2014-2024), el 49% de las resoluciones con vicios se resolvieron con votaciones unánimes, en las cuales todos los magistrados y las magistradas constitucionales estaban de acuerdo con lo resuelto. No obstante, la mayoría de esas votaciones -aunque unánimes- no implican consenso porque presentan “notas separadas” de algún integrante de la Sala.

Este patrón se debe diferenciar según la consulta sea preceptiva o facultativa. En los proyectos que se envían obligatoriamente a consulta previa (preceptiva), en la última década, la Sala Constitucional solo ha identificado vicios en un 7% de las consultas enviadas y se relacionan mayoritariamente con vicios de forma; es decir, violaciones al procedimiento legislativo. En estos casos, el 92% de las votaciones de los magistrados y las magistradas son unánimes (gráfico 2).

En contraste, en ese mismo período, en el 30% de las consultas facultativas se apreciaron vicios de las cuales únicamente en el 45% de los casos las resoluciones fueron unánimes, es decir, los consensos de los magistrados y magistradas son menores en este tipo de votación. De ellos, en un 38% son vicios de fondo (disposiciones contrarias a los derechos y principios que emanan de la Constitución Política), y tienen mayor frecuencia los temas de presupuesto público y trabajo, especialmente sobre igualdad para las personas trabajadoras ante la seguridad social y reformas a leyes orgánicas de colegios de profesionales.

Comparativamente en el tiempo, la Sala Constitucional dictamina cada vez menos vicios en los proyectos de ley consultados de manera previa. En otras palabras, cada vez son menos las disposiciones contrarias a la Constitución Política encontradas en los proyectos evaluados. En el período 1990-2024, de las 957 consultas previas de constitucionalidad resueltas, en cerca del 27% se detectaron vicios. Ese porcentaje disminuyó a su mínimo histórico en las dos últimas legislaturas, de las 28 consultas resueltas solo en 3 encontraron vicios de constitucionalidad, todos ellos son reformas a la Constitución Política: Adición de un segundo párrafo al artículo 119 de la Constitución Política para incorporar el voto parlamentario no presencial a través de medios tecnológicos (expediente legislativo No. 21.381), Adición de un segundo párrafo al artículo 89 de la Constitución Política para incorporar el derecho fundamental al deporte y la recreación (expediente legislativo No. 21.630), y Reforma al artículo 165 de la Constitución Política (expediente legislativo No. 20.891). Es preciso mencionar que son pocas, pero de gran importancia cualitativamente por la naturaleza de los proyectos.

Gráfico 2

Cantidad de consultas previas de constitucionalidad resueltas por la Sala Constitucional, por tipo de consulta y tipo de resultado, según legislatura. 1990-2024

Fuente: elaboración propia con datos del PEN, 2024.

Según el artículo 96 de Ley de la Jurisdicción Constitucional, otras entidades pueden presentar consultas facultativas. La Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y la Contraloría General de la República (CGR) pueden presentar consultas previas cuando se trata de proyectos de ley que afectan su organización o funcionamiento o de mociones incorporadas a ellos. Asimismo, la Defensoría de los Habitantes (DHR) puede presentar consultas previas si considera que en un proyecto de ley se violan derechos o libertades fundamentales. Por ejemplo, el proyecto Ley jaguar para impulsar el desarrollo de Costa Rica fue enviado a consulta por la Asamblea Legislativa y rechazada por la Sala Constitucional. Luego, enviado a consulta por el TSE, la Asamblea Legislativa y la CGR. Como antecedentes, solo se registra una consulta previa enviada por el TSE en estos últimos años y no evacuada por la Sala (Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, tramitado vía referéndum, expediente electoral No. 051-Z-2013).

Ahora bien, la duración en la respuesta de la Sala Constitucional obedece a la cantidad de asuntos de otra naturaleza que debe atender. No obstante, según el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala no debe exceder el plazo de un mes para la resolución de las consultas previas.

En el período de 1990-2024, el 49% de las consultas facultativas y el 16% de las preceptivas superan el plazo establecido por ley, alcanzando duraciones máximas de 232 días (Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica, expediente legislativo No. 21.478) y 386 días, respectivamente (Aprobación de la Adhesión al Convenio Relativo a las Exposiciones Internacionales, firmado en la ciudad de París, República Francesa, el 22 de noviembre de 1928, modificada y complementada por los protocolos del 10 de mayo de 1948, del 16 de noviembre de 1966, del 30 de noviembre de 1972, y las enmiendas del 24 de junio de 1982 y del 31 de mayo de 1988, expediente legislativo No. 23.605). Por lo tanto, se mantiene la tendencia al aumento en el tiempo de resolución señalada en el 2022 por el Cuarto Informe Estado de la Justicia (PEN, 2022). Igualmente, más de la mitad de los proyectos con vicios de constitucionalidad y con votos salvados (sin consenso) superan el plazo establecido.

Si se analizan las dos últimas legislaturas (2022-2024), se evidencia que aumentaron las duraciones de las resoluciones. Por ejemplo: el 78% de las consultas facultativas y el 37% de las preceptivas superan el plazo establecido por ley. Igualmente, más del 60% de los proyectos con vicios de constitucionalidad y con votos salvados superan el plazo establecido.

Esta actualización de la base de datos de consultas previas al 2024 demuestra que, aunque disminuyen de manera constante los proyectos de ley enviados a consultas previas y, también se reducen los vicios señalados, no por ello la intervención de la Sala Constitucional deja de tener un peso relevante en la elaboración de leyes, a partir de esta figura de control previo de constitucionalidad. Dos temas cruciales para dar seguimiento a futuro son la división de las magistraturas a lo interno y las duraciones cada vez más prolongadas en este tipo de votación, sea por la alta complejidad de las coyunturas para aprobar proyectos de ley, o bien, porque se le dejó de dar la prioridad requerida para resolver en tiempo.

Referencias bibliográficas

Echandi, M. 2015. Judicialización de la política: el control previo de constitucionalidad. Programa Estado de la Nación, Conare.  https://hdl.handle.net/20.500.12337/1040

PEN. 2015. Capítulo 7: consulta previa de constitucionalidad: ¿Actúa la Sala como un senado? Primer Informe Estado de la Justicia. Programa Estado de la Nación, Conare. https://hdl.handle.net/20.500.12337/7719

PEN.2022. Cuarto Informe Estado de la Justicia. Programa Estado de la Nación, Conare. https://estadonacion.or.cr/?informes=cuarto-informe-estado-de-la-justicia

PEN. 2024. Base de datos de consultas previas de constitucionalidad. Programa Estado de la Nación, Conare. https://estadonacion.or.cr/?basedatos=consultas-previas-de-constitucionalidad-2

Villarreal, E. 2021. ¿Son las consultas previas de constitucionalidad una herramienta para el filibusterismo legislativo? Programa Estado de la Nación, Conare. https://estadonacion.or.cr/son-las-consultas-previas-de-constitucionalidad-una-herramienta-para-el-filibusterismo-legislativo/