Estructura compleja del MEP y estilos de gestión limitan cumplimiento efectivo de la reforma curricular

• Nivel central del MEP tiene 15 direcciones y 67 departamentos, que en conjunto tramitan gran cantidad de requerimientos de información hacia las regionales y centros educativos.
• La cantidad de docentes que atiende un asesor regional de Matemáticas va desde 1.600 (Alajuela, Cartago y Heredia) a menos de 220 (Los Santos, Sula y Peninsular), según la dirección regional.

El Ministerio de Educación Pública posee una estructura organizacional altamente compleja y un estilo de gestión vertical que limita la aplicación exitosa del plan de estudios, y que afecta el cumplimiento efectivo de las labores vinculadas a los actores claves de las direcciones regionales y los centros educativos.

Un estudio realizado para el Séptimo Informe Estado de la Educación destaca que en el MEP hay tres niveles principales de organización: el central, el regional o meso y los centros educativos. El primero involucra al ministro, viceministros y personal de las direcciones y departamentos en las oficinas centrales; el segundo abarca al personal de las direcciones regionales educativas y de los circuitos escolares; por último, el tercer nivel o micro es el de mayor tamaño y está compuesto por todo el personal de los centros educativos.

En esta estructura coexisten múltiples y superpuestas cadenas de mando, cuyos estilos de gestión no favorecen el logro de objetivos institucionales. Así, por ejemplo, en el nivel central se contabilizan 15 direcciones y 67 departamentos, que en conjunto tramitan gran cantidad de requerimientos de información hacia el nivel regional y los centros educativos, lo cual limita el cumplimiento de otras tareas.

El nivel meso se considera la “cintura del sistema” y ejerce un rol clave en el proceso educativo, por ser el vínculo entre el nivel central y las comunidades educativas. En 2018 se componía de 27 direcciones regionales de educación (DRE), encargadas de articular toda la organización del MEP que, a su vez se subdividían en 207 circuitos educativos. Su papel es fundamental para contextualizar la educación, con el objetivo explícito de adaptarla a las realidades y necesidades de la región.

En el proceso de concretar la política curricular, a las DRE le competen tareas referentes al apoyo pedagógico, la contextualización curricular, la supervisión educativa y el seguimiento. Para llevar a cabo esas tareas, el director regional dispone de la ayuda de tres departamentos: el de Servicios Administrativos y Financieros, que debe velar por la dotación de los bienes y la prestación de los servicios; el Departamento de Asesoría Pedagógica, un órgano técnico que brinda orientación educativa y curricular a los docentes de los centros de estudio de la región; y, por último, las Oficinas de Supervisión, responsables de los circuitos educativos, las cuales realizan labores de dirección, supervisión y administrativas. Además, se establece que el director regional cuenta con tres consejos que apoyan la gestión de las DRE: el Consejo Asesor Regional, el Consejo de Supervisión y el Consejo de Participación Comunal.

Debido al rol protagónico de las direcciones regionales, se llevó a cabo una investigación para conocer m.s acerca del funcionamiento de las DRE en el ámbito curricular. De acuerdo con el análisis realizado, estas se conciben como “vasos comunicantes” fundamentales del sistema educativo nacional. En ese rol, se identifican dos tipos de flujos. El primero opera de “arriba hacia abajo”; consta de todos los productos que el nivel central les envía y que deben adaptarlos y, además, agregar los propios antes de remitirlos a los centros educativos. El segundo funciona en el sentido contrario, de “abajo hacia arriba”; recoge los insumos generados en cada centro, identifica las necesidades de cada comunidad educativa e informa al nivel central.

El primer tipo de flujo, de “arriba hacia abajo”, tiene un mayor peso en el funcionamiento de las DRE. La cantidad de demandas, proyectos y prioridades provenientes del nivel central, compuesto por decenas de departamentos relacionados independientemente con cada DRE, dificulta la autonomía real de las DRE.

En esa estructura, de acuerdo con la normativa vigente, los actores que tienen funciones establecidas dentro de la gestión curricular son el director regional, los asesores pedagógicos y los supervisores de centros educativos. Al analizar la interacción entre el nivel central y los centros educativos cuando se aprueba un nuevo programa para alguna asignatura, se encontró una estructura vertical, tipo “cascada”, en la cual la información baja de un nivel a otro. Se identifica, además, que hay actores con un rol activo en el flujo de información, como los asesores regionales; otros con un papel más pasivo (prácticamente ser informados y tramitar permisos), como los directores regionales; y otros, como los supervisores, sin ninguna participación. Esto muestra una separación entre aquellos actores que en la práctica desempeñan labores curriculares y los que ejecutan tareas administrativas. Este estilo de gestión reduce la efectividad de la política curricular: si alguno delos actores de la cadena falla en transmitir la información o, por distintos motivos, no posee la capacidad para realizar sus funciones, el resto de la estructura resiente la falta de apoyo o seguimiento.

Desde esta óptica, el Séptimo Informe Estado de la Educación destaca que en la práctica las DRE se han convertido en una correa de transmisión de información u órdenes emanadas desde la cúpula del sistema, lo cual dista mucho del imperativo de la contextualización promovida por el marco normativo. La carencia de recursos, de tiempo, de preparación de quienes laboran en las DRE,  o incluso de iniciativa para abarcar más de lo ordenado “desde arriba”, impide contextualizar la política educativa a las necesidades y particularidades de la región, antes de ser compartida con los centros educativos.

Por medio de entrevistas en profundidad, grupos focales y aplicación de instrumentos, se identificaron diversas barreras que entorpecen el cumplimiento efectivo de las labores referentes al tema curricular. Entre las principales se mencionan: la falta de capacidad que tienen los directores regionales para filtrar los proyectos que le llegan a su región desde el nivel central y la gran cantidad de tareas administrativas. El Informe también se.ala que los asesores regionales tienen serias limitaciones operativas para promover una aplicación efectiva de la política. Estos tienen la obligación de velar porque los docentes desarrollen los planes de estudio vigentes, en todos los ciclos, niveles, y modalidades. Además, deben trabajar con la totalidad de docentes en una determinada asignatura, por medio de visitas técnicas a las aulas de forma independiente o colegiadas. Sin embargo, la manera como se ejerce esa función presenta diferencias en las direcciones regionales, entre ellas, la cantidad de docentes, diversidad de ciclos y modalidades educativas que tienen a cargo; el tipo de perfil, la falta de incentivos, as. como las dificultades de acceso a algunos centros y la carencia de recursos para que puedan movilizarse.

Por ejemplo, al aproximar la cantidad de funcionarios que debe atender un asesor regional de Matemáticas, se hallan diferencias importantes. En algunas direcciones regionales de educación, como Alajuela, Cartago y Heredia, la cantidad de docentes es superior a 1.600; en otras, como Los Santos, Sula y Peninsular, el número es inferior a 220.

Por su parte, los supervisores carecen de una inducción sobre los ciclos y modalidades por atender; tienen problemas con el tamaño de los circuitos educativos en cuanto a la cantidad de centros y matrícula, al igual que limitaciones administrativas y de logística. Finalmente, en cuanto a la gestión educativa, es preciso reorientar de manera estratégica la labor administrativa y con prioridades claramente definidas en función de lo curricular. En este sentido, se requiere eliminar solicitudes, trámites y reportes innecesarios que recargan de labores al nivel regional y a los centros educativos, así como posibilitar que los directores, supervisores y demás actores vinculados a la gestión curricular den un acompañamiento efectivo y adecuado a los docentes en este ámbito.